Los obstáculos políticos y los bajos precios han hecho del precio del carbono un asunto de bajo impacto. Pero todavía hay esperanzas de que pueda ayudar a limitar el cambio climático. La atmósfera de la Tierra ha servido durante mucho tiempo como un vertedero libre de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero generados por los humanos. Eso está cambiando a medida que los responsables políticos adoptan el consejo de los economistas de que la mejor manera de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero es cobrar una tarifa de eliminación a la atmósfera. Como resultado, los gobiernos reducen cada vez más el precio del carbono cuando se venden y / o consumen combustibles fósiles, permitiendo a sus economías internalizar algunos de los costos sociales y económicos asociados con la quema de carbón, petróleo y gas natural.
En teoría, facturar a los contaminadores por cada tonelada de carbono que desatan debe impulsar la reducción de emisiones con una gran eficiencia económica, ya que cada jugador es libre de elegir su respuesta óptima al precio del carbono. Aquellos que pueden cortar de manera asequible lo hacen. Aquellos que no pueden pagar el precio.
"La fijación de precios del carbono es la política más efectiva para reducir las emisiones", dice Christine Lagarde, directora general del Fondo Monetario Internacional con sede en Washington, DC, que es una animadora mundial de los precios del carbono.
Los esquemas que convierten la teoría en práctica aplicaban un precio de carbono equivalente a aproximadamente 7 billones de toneladas métricas (7.7 billones de toneladas) de CO2 emisiones en todo el mundo el año pasado, de acuerdo con el Banco Mundial (otro refuerzo de los precios del carbono). Eso representa alrededor del 12 por ciento de todas las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero. Y el Banco Mundial y el FMI se han fijado el objetivo de ampliar la huella de los precios del carbono al 25 por ciento de las emisiones globales para 2020.
Gráfico de los sistemas mundiales de comercio de emisiones e impuestos al carbono adaptados del Grupo del Banco Mundial: Estado y tendencias de los precios del carbono 2015. Los círculos grandes representan instrumentos subnacionales; pequeños círculos representan ciudades.Sin embargo, lo que los pioneros del precio del carbono aún tienen que demostrar es que puede cumplir con su potencial. Hasta la fecha, la mayoría de los precios del carbono siguen siendo bajos, "virtualmente sin valor", como lo expresó Bloomberg en una revisión reciente de los precios del carbono. Eso ha llevado incluso a algunos economistas a preguntarse si la elegancia teórica de los precios del carbono puede ser superada por obstáculos prácticos y políticos.
Comercio vs. Impuesto
Aunque hay muchas variaciones sobre el tema, la fijación de precios del carbono básicamente toma dos formas.
En la mayoría de los casos, los precios del carbono se establecen por nacional, regional o municipal mercados de carbono. Los gobiernos crean estos mercados al poner un límite superior a las emisiones anuales totales de gases de efecto invernadero para determinados sectores de sus economías, y luego emiten "permisos" o "créditos" negociables para esas emisiones. Más de una docena de mercados de carbono están ahora operando, lo que le da un precio al porcentaje 8 de las emisiones globales de GEI. En los últimos cinco años, se han lanzado nuevos mercados de carbono en California, Quebec, Corea del Sur y los principales centros industriales chinos como Shanghai, Tianjin y Guangdong.
Una opción más simple, un impuesto al carbono, actualmente pone un precio sobre el porcentaje 4 de las emisiones globales de GEI. En lugar de conjurar mercados para fijar los precios del carbono, los impuestos al carbono imponen gravámenes directos a las industrias por cada tonelada de CO2 liberan, o en los consumidores por cada tonelada de CO2 en los combustibles que usan.
Los impuestos al carbono presentan un desafío para los políticos que enfrentan públicos con aversión a los impuestos, pero varias jurisdicciones los han adoptado, incluidos el Reino Unido, la Columbia Británica y Sudáfrica. Los impuestos al carbono también parecen estar ganando terreno en los EE. UU .: el senador Bernie Sanders los convirtió en un punto central en su reciente candidatura presidencial, y los votantes del estado de Washington votarán la primera iniciativa de ley de impuestos al carbono a nivel estatal en noviembre.
Los expertos dicen que los dos enfoques del precio del carbono comparten más similitudes que diferencias. Desafortunadamente, sus similitudes incluyen precios crónicamente bajos: precios demasiado bajos para impulsar reducciones sustanciales de emisiones o para inspirar inversiones bajas en carbono. La mayoría de los mercados e impuestos sobre el carbono están muy por debajo de los US $ 15 por tonelada métrica (tonelada 1.1), mientras que los miembros de la Asociación Internacional de Comercio de Emisiones estimado recientemente se requirió el precio de € 40 (US $ 44) por tonelada métrica (tonelada 1.1) para lograr los objetivos del Acuerdo de París sobre Cambio Climático.
El problema, dice Jaccard, es que los precios del carbono son tan poco eficientes desde el punto de vista político como económicamente eficientes. "Es políticamente difícil hacer que los precios del carbono alcancen niveles que tienen un efecto", dice Mark Jaccard, economista de energía en Columbia Británica. Universidad Simon Fraser. El problema, dice Jaccard, es que el precio del carbono es tan poco práctico políticamente como económicamente eficiente: "Si bien los precios del carbono se han convertido en un mantra para economistas, ecologistas, académicos, celebridades, expertos en medios e incluso jefes corporativos, ninguna de estas personas necesita ser reelegido ", señala.
Tough Trading
Los mercados de carbono han sido un trabajo en progreso desde que la Unión Europea lanzó el primero en 2005 para cumplir con el Protocolo de Kioto, según el cual la UE se comprometió a reducir las emisiones a 8 por ciento por debajo de los niveles 1990 por 2012. La UE Sistema de Comercio de Emisiones es vasta y compleja, ya que cubre casi la mitad de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE, incluyendo aquellos desde más plantas de cemento 11,000, centrales eléctricas, refinerías y otras instalaciones contaminantes, así como CO2 de los viajes aéreos dentro de Europa.
El ETS libera 1.74 por ciento menos concesiones para emisiones industriales cada año, por lo que las emisiones deben ser 21 por ciento más bajas en 2020 que en 2005. En la práctica, las emisiones están disminuyendo, pero no a causa del mercado, que sufre un exceso de concesiones crónicas.
Dallas Burtraw, un compañero senior en Recursos para el futuro, un grupo de expertos con sede en Washington, DC, dice que el ETS permitió a los contaminadores hacer un uso generoso de las compensaciones de carbono, asignaciones generadas por los proyectos de reducción de emisiones en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, la recesión económica que afecta a Europa desde 2008 y las regulaciones europeas que promueven la energía renovable y la eficiencia reducen el consumo de combustibles fósiles, reduciendo la demanda de permisos ETS.
El resultado es un precio bajísimo para el carbono. A fines de junio, 2016, asignaciones europeas se cotizaban a € 4.50 (US $ 5.00) por tonelada métrica (1.1 ton), menos de un tercio de su precio inicial en 2005. "El precio de ETS está por debajo de las expectativas, y por debajo del nivel que podría provocar la innovación y las inversiones transformacionales", dice Burtraw.
Algunos mercados más nuevos han buscado evitar los problemas de Europa, con éxito calificado. Los investigadores académicos coinciden. Un xnumx encuesta de investigación por el Grantham Research Institute con sede en el Reino Unido sobre Cambio Climático y Medio Ambiente, por ejemplo, estimaron que el ETS estaba teniendo un "impacto pequeño pero no trivial" sobre las emisiones de carbono en Europa. No encontró evidencia de que los precios del carbono impulsaran las inversiones en nuevos equipos o la innovación necesaria para cumplir los objetivos de emisiones a largo plazo de la UE.
Algunos mercados más nuevos han tratado de evitar los problemas de Europa, con éxito calificado. Uno lanzado en 2012 por California (y agrupado con el mercado de carbono de Québec en 2014) combate el exceso de oferta asignando la mayoría de los permisos a través de subastas con un precio mínimo que aumenta cada año, en lugar de entregarlos gratis.
A pesar de esta estrategia, el precio del carbono de California / Quebec también se estrelló después de unos años. Actualmente se encuentra cerca del último precio mínimo de subasta de US $ 12.73, un nivel de precios que ejerce una pequeña presión a la baja sobre las emisiones. Jaccard argumenta que políticas como el estándar de cartera renovable de California, que ha impulsado el despliegue agresivo de parques eólicos y solares a escala de servicios públicos, están impulsando las reducciones de emisiones de California. "El límite no está forzando las emisiones. Las regulaciones son ", dice.
El mercado, mientras tanto, está demostrando ser un paseo salvaje para las finanzas públicas, a pesar de su precio mínimo. La mayoría de los permisos no se vendieron en la subasta 2016 de mayo en California, gracias al menos en parte a un desafío legal por parte de los fabricantes que asustó la confianza de los comerciantes en el mercado. El estado puso a subasta 43 millones de derechos de emisión y vendió solo 785,000, todo al precio mínimo. Los resultados fueron una sorpresa grosera para las agencias estatales que prometieron ganancias de subasta para financiar programas de clima y energía. La agencia que diseña una red ferroviaria de alta velocidad para California, por ejemplo, esperaba al menos una infusión de US $ 150 millones de la subasta trimestral del mes pasado y en su lugar obtuvo un ingreso de solo US $ 2.5 millones.
China se está preparando para comenzar un mercado nacional de carbono el próximo año que eclipsará a la UE como la más grande del mundo, cubriendo aproximadamente 4 billones de toneladas métricas (4.4 billones de toneladas) de CO2. El presidente chino Xi Jinping anunció el lanzamiento del mercado de carbono 2017 el otoño pasado para reforzar la promesa del país en virtud del Acuerdo de París para su CO2 emisiones al máximo por 2030.
Todavía no hay evidencia de que el mercado de China produzca precios de carbono más fuertes que sus predecesores. Si bien las reglas todavía se están decidiendo, los expertos esperan que se lance con distribución gratuita de derechos. "Habrá una asignación mayoritariamente gratuita, pero la subasta -presumiblemente con un precio de reserva- jugará un papel cada vez más importante con el tiempo", predice Clayton Munnings, colega de Burtraw y experto chino en Resources for the Future.
Munnings dirigió un estudio de los mercados piloto regionales de carbono de China (que se publicará pronto en Política de política) que identificó inquietudes de aplicación y transparencia que también podrían socavar el mercado nacional.
"La credibilidad es importante para cap-and-trade markets", dice. "Las empresas deben creer que las asignaciones son escasas si deben participar plenamente en el comercio".
Estrategia de impuestos
Los defensores del impuesto al carbono prefieren dejar de lado los caprichos de los mercados de carbono. Por el contrario, recomiendan que los gobiernos graven la producción de gases de efecto invernadero a un ritmo que genere suficientes incentivos para reducir significativamente las emisiones y genere ingresos estables que puedan aprovecharse.
El ejemplo por excelencia es el impuesto al carbono de British Columbia, que agrega C $ 30 (US $ 23) por tonelada métrica a los combustibles fósiles vendidos y quemados en la provincia (que representan más del 70 por ciento de sus emisiones totales de gases de efecto invernadero). En general, se acepta que el impuesto está reduciendo las emisiones en Columbia Británica sin dañar la economía provincial.
Yoram Bauman, el economista con sede en Seattle detrás Iniciativa electoral 732 del estado de Washington, dice que modeló la medida de boleta de impuestos al carbono después de Columbia Británica. Bauman dice que se enamoró de la "simplicidad" de los impuestos ambientales como una subestimaciónduate.
La política de British Columbia devuelve los ingresos del impuesto sobre el carbono a los contribuyentes en forma de recortes a los impuestos existentes, y ese también es el plan para la Iniciativa 732. Ambos también ofrecen beneficios impositivos para familias de bajos ingresos, que se ven desproporcionadamente afectadas por el aumento de los costos de la energía.
En Columbia Británica, esta fórmula de ingresos neutrales impulsó una reducción rápida en CO2 emisiones a bajo costo para la economía durante sus primeros cuatro años, con el uso per cápita de combustibles fósiles cayendo hasta 19 por ciento. Varios estudios sugieren que la economía de la Columbia Británica se puede haber acelerado como resultado gracias al efecto estimulante de recortar los ingresos y los negocios. impuestos. A 2015 hoja de trabajo de la Universidad de Calgary, por ejemplo, estima que el empleo en la provincia creció un 2 por ciento entre 2007 y 2013 debido al impuesto al carbono.
Ese doble dividendo está atrayendo un interés políticamente diverso en los Estados Unidos. El ex funcionario del Cato Institute, Jerry Taylor, quien ahora dirige el libertario Centro Niskanen, emitió un informe el año pasado. El caso conservador para un impuesto sobre el carbono. Más recientemente, el senador Bernie Sanders ha estado tratando de convencer al Partido Demócrata de respaldar los impuestos al carbono.
Los líderes republicanos en el Congreso que se oponen a la acción climática aprobaron una resolución no vinculante en junio que establecía que los impuestos al carbono "serían perjudiciales para las familias y negocios estadounidenses". Aparna Mathur, un investigador residente del American Enterprise Institute, se lamentó de la resolución del republicano este mes. diciéndole a Politico que "en lugar de depender de docenas de regulaciones federales y estatales que a su vez son costosas, un impuesto sobre el carbono sería transparente y rentable".
Sin embargo, los obstáculos políticos que enfrentan los impuestos al carbono no pueden ser exagerados. Representantes de la candidata presidencial estadounidense Hillary Clinton se opusieron a incluir el tablón de impuestos de carbono de Sanders en la plataforma oficial 2016 del Partido Demócrata. E incluso los partidarios de Initiative 732 dicen que enfrenta una batalla cuesta arriba.
"Tenemos un electorado muy sensible a los impuestos en Washington", reconoce Joe Fitzgibbon, presidente del comité ambiental de la legislatura del estado de Washington. Otros han expresado su preocupación de que la iniciativa podría dejar al estado con menos ingresos. Y los grupos ecologistas se están movilizando más allá del límite y el comercio, y los ingresos deben redirigirse a programas ambientales (incluidos los que protegen los empleos forestales del estado) en lugar de reducciones de impuestos.
Incluso el muy aclamado impuesto sobre el carbono de la Columbia Británica es impopular en casa y está perdiendo terreno. Los aumentos anuales en el impuesto se congelaron en 2012, cuando el primer ministro Gordon Campbell, quien lanzó el impuesto, dejó el cargo. Y las emisiones de gases de efecto invernadero de la provincia están aumentando nuevamente. Siete miembros del actual Equipo de Liderazgo Climático de la Premier Christy Clark la instaron recientemente a que carta abierta y op-ed para fortalecer el impuesto. Los asesores recomendaron aumentos anuales de C $ 10 (US $ 23) por tonelada métrica (tonelada 1.1) de 2018 para proporcionar "incentivo suficiente para reducir la contaminación por carbono".
La opción de regulación
Jaccard, quien asesoró a Campbell en el plan fiscal original, afirma haber perdido la fe en la viabilidad política de los precios del carbono. Está asesorando al gobierno federal de Canadá y sugiriendo que el primer ministro Justin Trudeau se concentre en las regulaciones que tienen un impacto directo y comprobado.
La modelización realizada por el grupo de investigación de Jaccard sugiere que Canadá necesitaría que los precios del carbono subieran a C $ 160 (US $ 124) por tonelada métrica (toneladas 1.1) en 2030 para cumplir con sus compromisos bajo el acuerdo de París. En lugar de arriesgar carreras políticas con una propuesta de este tipo, aconseja a los políticos fortalecer las regulaciones de reducción de emisiones de carbono. Por ejemplo, sugiere obligar a una eliminación gradual de las centrales eléctricas de carbón y exigir que los fabricantes de automóviles vendan principalmente vehículos eléctricos por 2030.
"Por más difícil que sea, sería mucho menos difícil que defender un impuesto al carbono en rápido aumento que atrae la atención de los medios hostiles con cada aumento". Jaccard escribió recientemente en la revista canadiense en línea Opciones de política.
[R] esearch indica que la política de fijación de precios del carbono se ve constantemente socavada por el cabildeo de los intereses comerciales. Steffen Böhm, un experto en mercados de carbono de la Universidad de Exeter Business School en el Reino Unido, ha llegado a la misma conclusión. Él dice que su investigación indica que la política de fijación de precios del carbono se ve constantemente socavada por el cabildeo de los intereses comerciales.
"Lo que necesitamos es que los responsables políticos asuman la responsabilidad de implementar legislación para eliminar los combustibles fósiles", dice Böhm.
Otros esperan que los mercados de carbono se cumplan al final, con los precios aumentando a medida que se explotan las reducciones de emisiones de bajo costo y la disminución de los límites de emisiones de carbono hace que las medidas sean cada vez más estrictas.
Burtraw en Resources for the Future ofrece una posibilidad alternativa y poco ortodoxa: los bajos precios del carbono pueden reflejar factores como la innovación que es imposible anticipar por completo. Señala los precios en picado de la energía solar y eólica y las medidas de eficiencia energética. Mientras que los combustibles fósiles que han dominado las economías durante siglos tienden a aumentar su costo a medida que se agotan, las energías renovables están cayendo rápidamente y podrían seguir cayendo. Como resultado, la mitigación del clima podría resultar menos costosa de lo que los economistas han supuesto.
"Mi opinión es que un precio de carbono es imprescindible", dice Burtraw, "pero al final no tendrá que ser alto". 
Este artículo apareció originalmente en ENSIA
Sobre la autora
Peter Fairley es un reportero independiente con sede en Victoria, Columbia Británica y ha cubierto la energía y sus implicaciones ambientales durante dos décadas, desde Beijing hasta Bolivia. En 2015, su cobertura de energía solar fue galardonada con el primer premio por informes de tiempos en los 14th Annual Awards de la Society of Environmental Journalists for Reporting on the Environment. twitter.com/pfairley carbonnation.info
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